一、如何构建社会主义和谐社会
（一）要不断提高构建社会主义和谐社会的能力

第一，为我国经济社会的全面发展创造有利环境和条件。国际经验表明，人均ＧＤＰ从1000美元到3000美元的时期，可能出现两种前途：一种是进入“黄金发展时期”，保持一个较长时期的经济增长，顺利实现工业化和现代化。另一种是进入“矛盾凸显时期”，因为经济社会不协调，各种经济社会矛盾不断显露出来，如果处理不当，矛盾激化，经济社会发展就会停滞不前，甚至引发社会动荡和倒退。2003年，我国人均国内生产总值已经突破1000美元，跨上一个重要台阶。

第二，进一步加强社会管理和提高社会服务水平，不断满足人们的物质文化需求。社会管理体制由于缺少相应的规划和政策，不能很好地与经济发展相适应，跟不上社会发展的要求，从而导致各类事故频发，造成人、财、物的巨大损失，反过来又影响了国民经济的持续快速健康协调发展，影响了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观的贯彻落实。

第三，正确处理各种社会矛盾，保持社会的安定团结。社会主义市场经济体制的建立必然触动原有的利益格局，社会不同利益主体随之出现，利益多元化的格局已经形成。各自的利益必然带来权利意识，权利意识必然导致政治诉求，不同社会利益群体之间的矛盾也大量出现。并且，由于我国目前正处在体制转换、结构调整和社会变革过程中，也是各种政治和社会问题的易发多发期，就业问题、腐败问题、分配不公问题、社会治安问题等，是当前人民群众反映强烈的热点问题。共产党作为执政党，必须按照构建社会主义和谐社会的目标，正确引导和处理各种社会矛盾，以保证整个社会的协调与和谐。

（二）探索建设社会主义和谐社会的有效途径

我国社会在转型的旋律中的确存在着许多不和谐的杂音。消除各种不和谐因素的关键在于制度创新。

第一，要着力创建党政关系法律化、制度化的新格局。改变党的领导方式和执政方式涉及的内容很多，其中最主要的是执政党和国家政权机关的关系问题，其核心是理顺权力授受关系。权力机关的权力来自谁，就对谁负责。党的权力机关的权力由党员授予，政府权力机关的权力由公民授予。它们分别向党员和公民负责。如果名义上的权力来源和实际上的权力来源不相符合，就必然使权力授受关系发生混乱，导致施权者不负责、不受监督，乃至滥用权力。所以，只有权力授受关系明确，才能从根本上杜绝党政不分、以党代政的不和谐现象发生。

第二，应加快政府职能转变、建立高效廉洁政府。社会主义和谐社会的建设，需要我们进一步完善社会管理体制，尽快建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，不断提高社会事务管理的能力和水平。关于公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业、提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务、办事和信息等公共服务系统等方面的职能。我们必须大力推进教育、卫生、科技、文化等各项社会事业，尤其是农村社会事业的发展，特别要做好就业再就业和公共卫生体系建设工作。

第三，要运用社会组织实现和谐社会。政府、市场和非政府非营利性质的社团组织三者之间是互补关系，需要制度的完善和调节。我国的社会组织纵向比有所增长，横向比还嫌太少，应继续发展非营利性社团组织。

第四，要从调整社会结构入手建设和谐社会。城乡二元结构是我国社会结构中最典型，也是最突出的问题。一方面，户籍制度仍然制约着市民和农民从出生到死亡的每一个生活境遇；另一方面，农民在城市中并不存在与市民同等的机会，他们的就业、求学等方面，除了受自身人力资本的限制之外，还要受社会资本的限制。这样，一方面，我国社会仍然有显在的城乡二元结构；另一方面，还有一种潜在的城市二元结构，它由市民的关系网络构成的空间和农民的关系网络构成的空间这两部分构成。这种潜在结构的存在从根本上影响着社会结构的和谐发展。很显然，要打碎这种双重结构，从制度上入手仍然是关键之所在。积极稳妥的推进户籍制度改革，通过统一立法，消除户口对农民流动的束缚，建立使农民和城市居民一样享受同等国民待遇的户籍制度。

二、妥善处理收入差距过大
我国收入差距过大、贫富过分悬殊已经是一个不争的事实，并且这种情况还有继续扩大的趋势。现在许多人都用这样一些数据来描述我国收入差距过大的状况：最贫困的10%的人口，所得的收入占国民收入总额的1.8%，而最富有的10%的人口，所得的收入占国民收入总额的将近30%。改革初期的1984年，基尼系数是0.26，2000年上升到0.42，达到了国际公认的警戒线，2004年则上升到0.46。这些数据准确地反映了我国收入差距、贫富悬殊的程度。

当前，收入差距过大的问题，不仅影响大众有效需求的生成，制约经济发展，还正在加剧社会的不和谐。收入差距过大、贫富过分悬殊将带来一系列严重问题。首先，造成社会严重分化，引发各种社会矛盾激化，形成阶层对立情绪，影响和谐社会的建立。

其次，贫富差距过大将影响社会经济的发展。消费是拉动经济的三架马车之一，并且是最为主要的一架马车。如果收入差距过大、贫富过分悬殊，那么将会形成这样一种情况：想消费的群体，即消费的主力群体(大多数人)，由于收入低，没有能力消费；占财富绝大多数的、有能力消费的富人，由于消费递减规律，又不需要消费，这将对经济发展造成巨大影响，特别是对于内需消费一直拉动不起来的中国，影响更大。

因此，收入差距过大、贫富过分悬殊是和谐社会的天敌，不但影响建立和谐社会等政治方面，而且制约经济发展。遏制收入差距继续扩大，下决心缩小贫富差距是民心所向，是当务之急。

目前我国收入差距过大主要体现在地区、城乡和个人这三大方面。在这三方面，财税政策都能有效调节并缩小其间的差距。

“十一五”规划建议指出：“继续推进西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部崛起。国家将继续加大对中西部地区的支持。”无论是已实施的西部大开发战略，还是振兴东北老工业基地，乃至新近提出的中部崛起战略，中央财政对中、西部地区间的转移支付无疑起到了至关重要的作用。此外，西部地区的税收优惠，以及东北地区正在积极试点的增值税制度改革等等，都是国家通过财税杠杆来调节地区间收入差距的一系列重要措施。

“坚持‘多予少取放活’，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立以工促农、以城带乡的长效机制。”这是“十一五”规划建议对财政政策的一个具体要求。

我国农村和城市的最大差距，无非就是城里人能高质量享受到的公共服务，而农村很少甚至根本就享受不到。这突出体现在了诸如义务教育、医疗卫生、基础设施建设等公共服务产品上。而农村这些公共服务产品的供给，主要还是应当通过各级财政来进行投资建设。

我国目前实行的“两减免、三补贴”（取消除烟叶以外的农业特产税，减免农业税，对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和购置大型农机具补贴）、“两免一补”（免除农村义务教育阶段贫困学生的课本费和杂费、补助贫困寄宿生在校期间的生活费），以及可以预见的将来在财政转移支付、国债投资等领域，重点向农村基础设施和社会事业发展投资等等，这一系列举措都将会逐步有效缩小城乡之间的差距。此外，深化并全面展开省以下的分税制改革，推进财政层级扁平化，将有效缓解县乡财政困难，推动不发达农村地区公共事业建设。

“十一五”规划建议指出：“着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。”

个人所得税显然是现阶段在调节个人收入差距方面的主要的财税政策之一。费用扣除标准的提高，高收入者自行申报、全员全额申报、双向申报、双向核实等措施的实行，无疑对目前我国个人收入差距的矛盾有一定的缓解作用。

“十一五”期间，我国税收制度将向综合与分类相结合的方向改革，这方面的研究已经展开。展望未来税收改革方向，财税政策在调节个人收入差距方面的作用更是瞩目。社会保障税将会有效提高低收入者的生活保障资金的保证程度；物业税的开征，将会在个人财产分配领域进行一次重要调整，拥有不动产越多者需要缴纳的税收也将越多，对投机性买房无疑有很大的抑制作用。更远一些的遗产税的开征（目前已备案），在财产分配领域更会引发深层次的革命。

三、公共服务均等化
当前，我国经济社会发展中的主要矛盾之一是公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足之间的矛盾，这是社会主义初级阶段主要矛盾在当前的突出反映。它一方面表现为公共服务总量不足，另一方面表现为公共服务分配失衡。

党的十七大政治报告把基本公共均等化放在重要位置，两次阐述了这个问题。实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作，任务非常艰巨。它要求我们从历史、现实、国际等视角全方位地把握我国现阶段的基本公共服务及其均等化，并在此基础上制定相应的对策和战略。

（一）我国现阶段的基本公共服务均等化现状评价和问题分析

1.我国现阶段基本公共服务均等化

根据现有的统计数据、已有的研究成果，有关方面对我国现阶段基本公共服务资源配置状况做出一个基本评估。

（1）义务教育

我国在推进义务教育方面取得巨大进步，但是，如果我们考察学校的设施、设备和人员配置，就会发现地区间、城乡间还是存在巨大差别的，作为基本公共服务主要内容的义务教育的地区差别非常明显。

义务教育领域的不均等不表现在农民工子女入学问题上。据北京市最近一项调查，新生儿中有六成是流动人口子女。这一群体的人数还在不断扩大，对北京市打工子弟学校的调查发现，这里的师资基本具备老师资格，但与公立学校学历结构相去甚远，职业稳定性较差，缺乏培训，一人身兼多职，课外加班时数平均每天2个多小时，教师的平均收入775元，远远低于北京市平均工资；从家庭收入的贡献率来看，农民工子弟学校教师的收入并不是家庭的最主要收入，只占到家庭平均总收入的三成，而且，教师的家庭月平均支出与工资收入持平，少有结余，决定教师家庭经济状况的因素是其他方面的收入。农工子弟学校的工资收入，仅能维持一个家庭最基本的生活，不能保证家庭基本的经济安全，在经济上是脆弱的，没有抗风险的能力。这些也就决定了他们不能全心全意投入教学工作，也不能保证教学质量。

（2）公共卫生和基本医疗

卫生保健方面的地区差距首先表现在卫生费用的分布上。如上所述，卫生费用的两大部分组成：政府预算对卫生事业的拨款和居民个人在医疗保健上的开销。其次，表现在资源分布上。

（3）外出务工者得不到与城市职工相同的就业服务

据粗略估计，我国有劳动能力的人口大约有下3亿人，其中能够进入到正规就业的人员大约只有2亿人，这样包括从事农业生产的农民在内的非正式就业人员超过了5亿人，其中，流入到城市的农民工大约1亿人，他们中绝大多为数属于非正规部门就业。即使有一小部分流动人口在正规部门就业，大多也从事非正式工作。流动人口在非正规部门就业的原因：其自身的教育水平有限；长期以来城市中存在城乡二元劳动力市场，实行“限制就业”模式和“半开放歧视”模式将流动人口限制在有限的行业就业。

（4）基本养老保障

我国的城乡基本养老保险制度是在建构完全不同理念和制度模式之上的。城市的养老保险强调风险共担和社会公平，而农村养老保险则突出个人责任，以土地保障和家庭保障为主。

另外，我国也存在严重的地区之间基本养老保险不均等，主要表现在地区之间的养老保险的参保率和人均养老金两个方面，养老保险参保率反映的是基本养老保险的覆盖面，人均养老金反映的则是保障水平。我国的人均养老金水平与经济发展水平基本是一致的，经济发达地区的人均养老金水平较经济不发达地区要高。

（5）社会福利和社会救助费

长期以来，我国民政基础设施资金投入不足，福利服务设施陈旧简陋。例如，大连市的老龄人口已经达到全市总人口的13％以上，但是全市仅有几所养老院，难以满足社会的需求，而且这些养老设施主要分布在城镇。“十一五”期间，黑龙江省农村五保供养对象集中供养率要达到50％以上，需要增加床位4万张，改造2．9万张，以及建设1000个五保村，分5年实施，共需资金10．33亿元。除可通过地方财政自筹、变现现有资产等方式解决部分资金外，需省级财政投入3．7亿元，年需省级财政投入7400万元。对于老工业基地，这是一个巨大挑战。

2.影响我国现阶段基本公共服务均等化的问题分析

（1）在技术上，我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财政平衡能力，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”，和计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，以及政府间计算转移支付数额的方法。

我国基本公共服务的标准存在一系列问题，包括：一些标准比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有，一些方面的服务标准还没有被考虑，标准制定工作还比较滞后，适应不了形势变化和经济社会发展的需要，标准制修订工作透明度不够，标准修订不及时，有些标准标龄太长、标准老化，有些标准未能得到全面、正确实施。

（2）在政府间关系上，虽然我国提出建设公共财政的基本思路和政策框架，而且推进工作也在进行，但是需要做的工作还很多。

首先，政府间的关系需要进一步理顺，尤其是像在中国这样一个有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色就尤为困难（基本公共服务均等化实践搞得比较好的国家，如加拿大，在财政能力均等化领域的分权仅仅发生在联邦政府和省政府之间，这样问题就容易得多)，实践中确实存在众多问题。其次，目前我国形成的非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府问关系问题上过于模糊，不利于政策实施。

（3）在城乡体制上，城乡分割是中国实现基本公共服务均等化的核心问题之一，虽然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。由长期实施户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的权利是我国现阶段基本公共均等化问题的特征之一，这也是我国基本公共服务均等化区别于其他国家的特点。

（二）促进我国基本公共服务均等化的战略思路和基本对策

发达国家实现基本公共服务均等化都曾经历了一个漫长的过程，其中包括理顺各级政府之间的关系，各个地区之间的协商，财税制度的改革，等等。而且，即便是均等化战略实施比较早、比较好的国家加拿大，到目前也还在对均等化进行争论，一些政府间关系需要调整，一些新问题需要解决。不同的是，他们是在改革和完善均等化体制和机制，而我们是在建设基本公共服务均等化体系。尤其在中国基本公共服务领域存在严重体制分割的情况下，中国实现基本公共服务均等化肯定不会一蹴而就。

1.三步走的中长期战略思路

第一步（2007—2010年）：在确定全国性基本公共服务的范围的基础上，建立基本公共服务国家标准及数据采集和监测体系；建立基本公共服务国家标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制；继续加大对基本公共服务的投入力度，着力解决人民群众最迫切、最需要、最直接的公共服务问题，特别要尽快解决进城农村居民、务工人员及其家属和其他弱势群体的基本公共服务问题；改革和完善政府公共领域投资体制。

从2007年到2010的三年间，在“十一五”末和启动研究编制第十二个国民经济社会发展五年规划过程中，建立基本公共服务的国家标准及数据采集和监测体系，以及建立基本公共服务国家标准和基本公共服务财政支出的自然增长机制，进一步扩大政府在公共服务领域的投入，推进基本公共服务的均等化。

第二步（2011—2020年）：在建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制的基础上，加大政府行政体制改革力度，完善政府间关系，继续推进城镇化进程和消除城乡体制分割。从2011年到2020年的十年间，也就是“十二五”和“十三五”期间，主要任务与目标是：基本建立以东部、中部、西部为划分的大区域行政区和城乡衔接的基本公共服务体系。其核心内容为：统一标准、衔接体制，政府事权进一步明晰，负责提供基本公共服务的各级政府财政能力进一步得到加强，并在地方政府之间进一步均等化。

第三步（2021—2030年）：在实现地方财政能力均等、基本实现城镇化、大大缩小城乡体制分割的前提下，实现基本公共服务不受空间限制的人人可及。在第一步和第二步的基础上，实现各个地区财政能力均等化，确保我国的基本公共服务体系最终走向乡村，东部、中部、西部全面可及。不论是在基本公共服务项目上，还是分区域、分群体，基本公共服务体系应当实现全面的、多层次的综合衔接、均等，并通过基本公共服务供给确保人口的自由流动。

2.近期促进我国基本公共服务均等化的主要对策

（1）确定全国基本公共服务范围，建立全国基本公共服务标准，建立与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，明确我国在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域，为计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出需求需求奠定技术基础。建立与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制。建立在保证财政对基本公共服务支出范围的公共财政前提下，从技术上解决基本公共服务所需资金总量和最优投入结构的问题。总量测算是基于基本公共服务数量与基本公共服务标准等因素对所需财政资金规模进行的计算，结构优化是合理分配财政资源于不同基本公共服务领域的系统方案。只有把结构优化和基本标准这两项基础性工作做好，才能为基本公共服务纳入财政预算日程提供决策性依据。

（2）根据基本公共服务均等化状况，评估需要均等化地区的财力和财政支付能力；调整和改革政府间关系，完善政府间转移支付机制，实现地方政府基本公共服务财政能力均等化；明确政府间基本公共服务供给责任，提高地方政府公共服务供给能力。政府间转移支付的指导思想应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。通过一般性转移支付实现地方财政能力均等化，通过专项转移支付确保全国性基本公共服务均等化。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的财政能力。

（3）改革和完善公共服务领域的投资体制，提高公共财政投资效率和基本公共服务质量。结合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的提供，并由政府购买社会组织的公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府公共服务创造条件。政府对社会组织的扶持培育最重要的还有资金方面的资助，把社会服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买社会组织服务形式转移给社会组织去做。

（4）加速城镇化进程，消除城乡体制分割，实现各种体制对接。坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色的城镇化道路，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，为农民创造更多的就业机会。取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。依法维护进城农民工的合法权益，引导农村富余劳动力平稳有序转移。推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间。保护农民的利益，实现工业对农业的反哺，完善土地制度；进一步消除城乡分割的体制性障碍，废除对家民工在就业、子女入学、户口、社会保障等主面的歧视性政策。

四、解决好看病难、看病贵问题
随着经济的发展和改革的深入，现行医疗制度存在的一些缺陷日益突出，主要表现为看病难,看病贵，具体表现为：(1）医疗设备陈旧；(2）医疗费用由国家、企业包揽，缺乏有效的制约机制，造成严重的浪费；(3）缺乏合理的医疗经费筹措机制和稳定的医疗费用来源，部分企业经营发生困难时，职工甚至得不到应有的基本医疗保障；(4）医疗保障的覆盖面窄，管理和服务的社会化程度低，不利于劳动力的流动和减轻企业的社会负担。

1.原因

第一，医疗卫生事业发展不均衡。目前，医疗资源过分集中在大城市、大医院，不仅让社区和农村没有能力承担起基本的医疗功能，而且也让以“高药价、高耗材”为特征的过度医疗愈演愈烈。

第二，财政投入严重不足，并且呈逐年下降趋势。政府投入的缺失造成了公共卫生领域和百姓的基本医疗得不到有效保障。

第三，医疗保险发展缓慢。据统计，2005年医疗保险覆盖的城镇职工数为13亿，再加上5000万享受公费医疗的公务员和事业单位职工，只有不到2亿的城镇居民有医疗保障。

第四，药品和医疗器械生产流通秩序混乱。

第五，公立医院运行机制不合理，存在逐利倾向。一方面是目前政府投入很少，大部分都是靠医院自己组织医疗服务得来；另一方面，政府对医院的收支又不管，任凭医院自由收费和分配。

第六，政府对医疗市场的监管不力。当下职能部门对医疗服务缺少强有力的监管手段，对医疗机构的规模、大型仪器的购置和新技术的采用都没有特别“管用”的监督办法。

2.对策

第一、坚持政府主导与引入市场机制相结合，既要发挥政府在加强领导、增加投入、制定政策、严格监管等方面的主导作用，也要发挥市场机制的作用，鼓励和引导社会资源发展医疗卫生事业，调动政府和市场两个积极性。发挥市场机制作用，不能理解为政府卸包袱、减负担，搞市场化、产业化，更不是“民进国退”。

第二、实施区域卫生规划，优化资源配置，完善分类管理，加快发展社区服务，构建新型城市医疗卫生服务体系。

第三、改革医疗机构补偿机制，从源头上抑制医药费用过快增长，减轻群众医药费用负担。

第四、依法行政，实施行业监管，规范服务行为，提高管理水平，改善服务质量，保证群众医疗安全。

第五、妥善处理各方面利益关系，既要坚决维护人民群众的切身利益，又要调动医务人员的积极性，鼓励他们通过良好的服务、诚实的劳动和高超的技术，获得较高的报酬。

五、多方促进劳动者就业
一是要多渠道、多方式增加就业岗位。劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业就业容量大，也是市场经济下扩大就业的主渠道。在制定产业政策、调整经济结构、引进投资项目时，要将能否扩大就业作为重要因素加以考虑，正确处理高新技术产业和劳动密集型产业、制造业和服务业、公有制经济和非公有制经济、大企业和中小企业的关系，实现经济结构调整和扩大就业的有机结合。同时，要实行促进就业的财税金融政策，支持自主创业、自谋职业。劳动者自主创业、自谋职业，不但可以解决本人的就业问题，还可以带动更多的劳动者就业。

二是健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，加强创业培训和再就业培训。培训是提高劳动者技能素质、改善劳动力结构的根本出路。我国每年有数百万未能升学的初高中毕业生，没有经过任何职业技能培训就直接进入了劳动力市场，这不仅增加了普通劳动者的供给，给他们找工作带来困难，也不利于劳动力整体素质和综合国力的提高。因此，要整合培训资源，完善培训制度，努力使每一个进入劳动力市场的人都能够接受技能培训，特别是要加强农村转移劳动力的培训，加强下岗失业人员的再就业培训，全面提高劳动者的就业能力和技能素质。

三是健全人才市场和劳动力市场，完善人员流动政策，规范发展就业服务机构。目前，我国基本形成了由人事部门管理的人才市场和劳动保障部门管理的劳动力市场，二者都为劳动者提供技能培训、就业指导、档案管理、保险代理等服务，但在实际运行中存在着体制障碍、衔接不畅的问题。另外还存在着职业指导、职业介绍等机构服务不规范，甚至违法经营的问题。必须从完善社会主义市场经济体制出发，充分发挥市场配置劳动力资源的作用，遵循市场规律，破除体制障碍，完善政策法规，引导就业服务规范发展。

四是强化政府促进就业的职能。促进就业是市场经济下政府履行公共服务和社会管理职能的主要方面，促进就业的主要方式是制定政策、增加投入、创造环境、管理服务。在制定政策方面，我们已经形成了一套积极的就业政策，关键是要明确责任，使政策真正落实下来，充分发挥政策促进就业的作用。在政府投入方面，要不断加大劳动者技能培训的投入、市场建设的投入、公益性就业岗位补贴和社会保险补贴等的投入。在创造环境方面，要坚决废除限制劳动力流动的政策规定，消除体制障碍，支持发放小额贷款，不断改善创业环境。在管理服务方面，关键是要统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，特别是要加强对就业时间集中、社会影响较大的大学毕业生、退役军人的就业指导和服务。

五是加强下岗失业人员再就业。下岗失业人员是市场经济中的就业困难群体，特别是在经济体制改革、社会转型的关键时期，对于就业困难群体更需要伸出关爱之手，才能维护社会的和谐稳定。目前，再就业扶持政策已经由原来只限于国有企业下岗职工扩大到厂办大集体下岗职工，条件具备时还要进一步扩大再就业政策的扶持范围，建立规范的再就业援助制度，特别是要着力帮助零就业家庭和就业困难人员就业。

六、社会保障问题
中国的社会保障体系包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保障制度是社会“安全网”，关系到社会稳定与经济社会的协调健康发展。经济体制的市场化改革对建立与之相应的社会保障制度，提出了日益迫切的要求。中国在建立社会主义市场经济体制的过程中，十分重视社会保障制度的改革与建设，取得了很大的进展。我国从20世纪80年代开始进行社会保障制度的改革。90年代中后期以来，中国社会保障制度的改革与建设步伐明显加快，目前初步建立起新型社会保障制度，尤其是社会保险制度的整体框架。

（一）当前社会保障制度面临的问题

（1）新型社会保障制度是社会化的社会保障制度，它不仅要促使职工从“单位人”转变成为“社会人”，而且制度本身要具有经济上的可持续性，并兼顾保障范围、水平和程度的公平性。

新的保障制度要改变单位负责、国家兜底的“完全”责任，筹集资金要从单一主体走向多元化，保障待遇与“贡献”挂钩而不是与“身份”挂钩，力求做到权利与义务的统一，公平与效益的统一。

（2）作为经济体制转轨国家，如何消化数千万沉淀在国有企业“无效就业”的大量冗员，成为中国深化国有企业改革、加快市场化步伐必须迈过的一道“难关”。

它把社会保险基金运行的现收现付制度与基金积累制度结合起来，是一种“混账”管理的部分积累制度或者混合模式。这种改革方案在世界社会保障制度发展史上是一个新的尝试，但也面临着如何处理社会统筹与个人账户关系的难题。

（3）新制度规定，城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。企业的缴费比例一般为企业工资总额的20%左右，个人缴费比例为本人工资的8%。

由于近年来大批职工退出劳动力市场，离退休人员增长迅速，导致基本养老保险费率太高（目前费率高达28%），企业负担过重，影响了企业参保积极性和基金收入。目前，社会统筹基金入不敷出，基本养老保险欠费严重，形成个人账户的 “空账” 运行。

（4）2000年12月，国务院在《完善城镇社会保障体系的试点方案》中，将企业补充养老保险更名为“企业年金”，明确了企业缴费在工资总额4%以内的部分可以从成本中列支，企业年金基金实行市场化管理和运营的原则。

受管理体制、资本市场等条件制约，补充养老保险积累基金缺乏市场化投资渠道，目前只能存银行、买国债，资金收益率很低。

（5）新制度的主要特点是低水平（保险待遇水平与经济发展水平相一致），广覆盖（覆盖城镇所有用人单位及其职工），共同负担（医疗保险基金由单位与职工共同负担），统账结合（基本医疗保险基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人账户相结合），坚持属地化与社会化管理，实行多层次保障。

城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围还比较小，只占城镇从业人员的1/4左右，还低于1995年公费医疗与劳保医疗制度的覆盖范围。

（二）政府应该改善社会保障制度

1.从单位保障到社会保障

改革前的中国社会保障制度，以公有制经济单位（城镇企事业单位与农村人民公社、生产大队）为实施单位，是以国家财政兜底（不会使经济单位破产）为特色的“单位”保障。它采用现收现付的运行方式，个人不直接负担保障费用，按照国家规定的社会身份（如干部、工人、农民等）实行差别化保障待遇。单位保障制度是计划经济体制的产物，与国有企业的性质密切相关，并成为政府与企业角色错位的典型体现。企业（单位）办社会形成了单位保障体制而不是“社会化”的社会保障制度。实行改革开放政策以后，单位保障制度越来越不适应企业竞争和劳动力流动的要求，迫切需要建立独立于企业之外的社会化的保障制度。

新型社会保障制度是社会化的社会保障制度，它不仅要促使职工从“单位人”转变成为“社会人”，而且制度本身要具有经济上的可持续性，并兼顾保障范围、水平和程度的公平性。因此，新的保障制度要改变单位负责、国家兜底的“完全”责任，筹集资金要从单一主体走向多元化，保障待遇与“贡献”挂钩而不是与“身份”挂钩，力求做到权利与义务的统一，公平与效益的统一。这正是我国社会保障制度在改革过程中逐步明确的目标，即建立独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

按照上述目标，中国逐步进行社会保险、社会救助与社会福利制度的改革，促进了新型社会保障制度的发展。到2001年底，全国参加基本养老保险职工10802万人（3165万企业离退休人员基本养老金社会化发放率达到98%），参加基本医疗保险职工5471万人，参加失业保险职工10355万人，参加生育保险职工3455万人，参加工伤保险职工4345万人；当年全国社会保险基金收入与支出分别达到2914.6亿元和2591亿元，历年社会保险基金累计节余1396.6亿元；全年社会救济、社会福利事业费支出达到426亿元，覆盖1500多万获得最低生活保障的城乡居民、6000多万获得临时救济的城乡居民及相当数量的优抚对象、残疾人群及部分特殊保障人群。

2.社会保障制度改革的重大进展

我国从20世纪80年代开始进行社会保障制度的改革。90年代中后期以来，随着国有企业改革的深化，中国社会保障制度的改革与建设步伐明显加快，目前初步建立起新型社会保障制度尤其是社会保险制度的整体框架。

①城镇企业职工养老保险制度由分散走向统一。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了统一的城镇企业职工养老保险制度。1998年政府机构改革确定劳动与社会保障部是管理社会保险制度的统一管理机构，行业统筹逐步移交地方，养老保险制度中长期存在的“条块分割”局面基本结束，城镇企业养老保险制度基本统一。

②城镇医疗保险制度改革逐步深化。医疗保险制度涉及投保双方与医疗机构、医药市场等多方面的复杂关系，导致其改革更加曲折。1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，确定了城镇医疗保险制度的基本框架。

③失业保险制度改革迈出坚实步伐。作为经济体制转轨国家，如何消化数千万沉淀在国有企业“无效就业”的大量冗员，成为中国深化国有企业改革、加快市场化步伐必须迈过的一道“难关”。80年代开始建立的待业（失业）保险制度，由于覆盖面窄、筹集比例低、基金规模小而难以担此重任。中国在不得已的情况下，采取了建立失业保险制度与国有企业职工“下岗”制度相结合、双管齐下的办法，以保障就业市场化过程中的社会稳定问题。1999年，国务院颁布了《失业保险条例》，失业保险金的征缴比例提高，基金规模扩大，作用日益增强。从2001年开始，中国逐步取消作为过渡措施的国有企业职工“下岗”制度，将其与失业保险制度并轨。

④创立了“社会统筹与个人账户相结合”的具有中国特色的社会保险制度。在城镇职工基本养老保险与基本医疗保险制度框架内，设立个人账户制度，它是“基本”保险制度的组成部分，不是一般意义上的“补充”保险，从而构成了社会保险制度的“中国特色”。同时，它把社会保险基金运行的现收现付制度与基金积累制度结合起来，是一种“混账”管理的部分积累制度或者混合模式。这种改革方案在世界社会保障制度发展史上是一个新的尝试，但也面临着如何处理社会统筹与个人账户关系的难题。

⑤社会救助制度建设取得重大进展。传统社会救济制度主要是针对身体差、无劳动能力、无收入来源的特困人群，覆盖面很低。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，随后这项制度逐步覆盖全部城镇居民，并扩展到有条件的农村地区。针对数量广大的农村贫困人口，中国实施了卓有成效的扶贫开发战略，成为国际上解决贫困问题的一个范例。

⑥社会福利制度在改革中得到一定发展。社会福利制度是较高层次的社会保障。近年来国家一方面加大对优抚安置、残疾福利、妇幼保健等方面的投入力度，另一方面坚持社会福利社会办的原则，改变国家包揽社会福利事业的传统做法，积极动员社会力量、市场力量解决社会福利的资金短缺、机制不活等问题。各地坚持安置就业、扶持就业、自谋职业相结合的原则，逐步改革强制性安置部队转业军人的做法，加快了退役军人的安置进度。通过发展慈善事业、福利彩票等措施，扩大了社会福利事业的资金来源，使社会捐助工作走上了经常性、规范化的轨道。

3.多层次的养老保险体系

补充养老保险是多层次养老保障制度的重要组成部分。根据国外老年保障的“三支柱”理论，国家基本养老保险属于“第一支柱”，单位提供的补充养老保险（亦称“职业年金”、“补充退休金”或“私人年金”等）和劳动者个人建立的补充性退休收入属于“第二支柱”和“第三支柱”。自20世纪80年代以来，越来越多的国家选择多层次的老年经济保障制度，作为解决国家财政负担过重和应对人口老龄化的对策。1995年12月，中国劳动部出台了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，提出了中国发展企业补充养老保险制度的基本框架。2000年12月，国务院在《完善城镇社会保障体系的试点方案》中，将企业补充养老保险更名为“企业年金”，明确了企业缴费在工资总额4%以内的部分可以从成本中列支，企业年金基金实行市场化管理和运营的原则。

中国的企业补充养老保险（企业年金）制度分为行业企业年金和地方企业年金两大类型。国家鼓励但不强制企业建立企业年金制度。受管理体制、资本市场等条件制约，补充养老保险积累基金缺乏市场化投资渠道，目前只能存银行、买国债，资金收益率很低。

商业养老保险，亦称“个人年金”或个人养老保险计划。作为个人或家庭自愿购买的商业养老金险，它与公共年金和职业年金共同组成了多层次的养老保险体系。随着人口老龄化的发展，个人在解决自己老年保障中的责任日益突出，促使个人年金保险在20世纪70年代以后迅速发展。中国20世纪90年代开始大力发展商业人寿保险，2000年人寿保险保费总收入比1990年增长近20倍，其中“寿险”增长37倍。中国加入世贸组织之后保险业的进一步开放与持续发展，将成为将银行储蓄转化为商业人寿保险的推动力量。因此，商业养老保险在中国具有广阔的发展前景。政府应当把个人年金真正作为养老保险的“第三支柱”，在税收政策（如实行适当的个人所得税减免或延迟征收）、投资政策等方面加以促进。

4.步履艰难的医疗保险制度改革

在经济体制市场化改革过程中，大量国有、集体企业因经营困难甚至破产倒闭导致相当数量的职工无法报销医药费,丧失了医疗保障。同时，由于新成立的企业尤其是非公有制企业又没有建立相应的医疗保障体制。另外，缺乏自我约束，需求过度，管理不到位，刺激了一些不合理的医疗消费,造成医疗费用的直线上升。卫生费用增长大大超出了国民经济承受能力，不得不随着经济体制改革和企业改革的逐步深入而不断改革。

从80年代初到1988年，是企业与地方对公费医疗与劳保医疗进行自发改革的时期。从1988年到1997年，是中央政府主导下的医疗制度改革的试点时期，主要提出了《关于试行职工医疗费用大病统筹的意见》，并根据1993年召开的党的十四届三中全会文件精神，以“统账结合”原则进行的“两江”改革试点。根据试点总结，国务院于1998颁布了《关于建立职工基本医疗保险制度的决定》，确定了新制度的基本框架。

新制度的主要特点是低水平（保险待遇水平与经济发展水平相一致），广覆盖（覆盖城镇所有用人单位及其职工），共同负担（医疗保险基金由单位与职工共同负担），统账结合（基本医疗保险基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人账户相结合），坚持属地化与社会化管理，实行多层次保障。到2001年底，全国90%以上的地级市都已经启动医疗保险，参加基本医疗保险的在职职工从1998年的1510万人增加到2001年的5471万人，离退休人员从369万人增加到1815万人。2001年，全国基本医疗保险基金收入384亿元，基金支出244亿元，累计节余253亿元。

尽管各地区对这项工作十分重视，也付出了极大的努力，但城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围还比较小，只占城镇从业人员的1/4左右，还低于1995年公费医疗与劳保医疗制度的覆盖范围。其中的原因是多方面的。从客观方面看，医疗保险被称为“世界性难题”，因为它不仅涉及到参保人和医疗保险机构之间的关系，还必须受制于医疗服务的生产者、流通者和提供者，具有非常复杂的关系。从主观方面看，与公费医疗和劳保医疗相比，基本医疗保险制度不仅要求职工个人缴纳一定比例的费用（一般缴纳本人工资的2%），而且只保障“基本疾病”的“基本医疗”，报销比例并不高。这对广大职工来讲，意味着过去比较高水平的医疗福利待遇的某种降低，导致相当数量的能够实行劳保医疗及公费医疗的职工对新制度热情不高。医疗服务提供者加强医疗费用控制的积极性也不高。从制度方面看，在如何看待医疗个人账户的作用、如何处理两个账户的比例关系和支付标准、如何确定“基本医疗保险”与“补充医疗保险”和“商业医疗保险”的关系等，都存在不同的理解甚至很大的争议，对推广新医疗保险制度也有一定影响。另外，我国地区之间差别明显，行业之间、企业之间的效益也大不相同，加大了属地化管理的难度。因此，如何进一步推进城镇基本医疗保险制度的发展，仍是一项十分艰巨的任务。

5.失业保险

改革开放以来，中国共创造了1.7亿多个就业岗位，然而就业形势却日益严峻。

全国城镇大约有2000万下岗和失业人员，相当于城镇经济活动人口的10%，标志着中国进入了新的失业高峰时期。

失业保险基金的建立与发展，对保障失业下岗人员的基本生活、促进国有企业和经济体制改革、维护社会安定等都发挥了积极的作用。但是，如果要向所有失业下岗人员都提供足额的收入补偿，现有的失业保险基金显然无法做到。

6.农村医疗保险

我国农村地区的社会化养老保险与合作医疗工作在某些时期、某些地区进展较快，但从整体上看进展不大，有些工作还出现了停滞。参加农村社会养老保险的人数从1998年的8000多万人减少到2001年的5000多万人。目前仍在运行的农村合作医疗比重很小，主要集中在大中城市周围的郊区和一些沿海发达地区。

近90%的农民成为自费医疗群体，不仅影响了农村医疗卫生事业的发展，而且牺牲了农民的健康，并导致贫困问题难以解决。

7.社会救助

社会救助是社会保障体系中最基本的项目，被誉为最后一道 “安全网”。最低生活保障制度是针对贫困人群的一种社会救助制度，因此也是一个国家社会保障体系的重要内容和基础工程。

更加艰巨的任务是如何建立农村居民最低生活保障制度。由于农村人口众多，不仅存在大量的需要社会救济的“三无”（无收入、无劳动能力、无经济来源）对象，而且仍有3000~4000万左右的农村贫困人口。

8.社会福利

社会救助主要解决贫困或不幸社会成员的生存危机，社会保险主要解决劳动者的基本生活保障，社会福利在解决一部分社会成员生活保障的同时，更多的是满足社会成员的多方面的福利服务需要，被誉为更高层次的社会保障。

中国的社会福利制度主要是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。

9.保障基金

一个现实的困难是迅速增长的社会保障基金支付压力。从1990年到2000年，全国离退休、退职人员数量从2301万人增长到3876万人，年均增加157万人。同期城镇登记失业与下岗职工数量由400万人达到1200多万人。

随着人口老龄化的进一步加剧，社会保障基金“增支”压力更大。这将成为对中国新型社会保障制度是否具有可持续性的严峻考验。

（三）十七大关于社会保障制度改革的解读

胡锦涛同志在十七大报告中提出，加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务之一是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。

健全社会保障制度是满足社会成员基本生活需求，保障人权的首要措施。社会建设与人民幸福安康息息相关。百姓衣食住行，件件事情都关乎经济发展和社会和谐。如何做到“病有所医、老有所养、住有所居”？报告提出，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。

完善社保体系不仅要抓好城市，还要兼顾农村。在城市中，不仅重视国有企业，还要覆盖新型经济组织，包括个体、私营、股份制企业的就业者和灵活就业者。从单一的社保制度向综合的社保体系过渡。对不同人群的社保标准和水平也应有所区别，作出适合各群体特点的制度安排。由于我国社保制度在发展中具有不平衡性，因此要区分对待。比如养老保险应该步入稳定，医疗保险则应尽量将制度统一。而且，养老保险经历的教训，医疗保险和其他后来的社会保险都要认真吸取，在稳定中作出适当调整。此外，长期以来，我国缺少专门的社会保障法，相关制度在运行中已经暴露出一些问题。比如基金监管方面的社会保险基金如何投资运营，至今都没有明确的法规界定.所以立法保障是当务之急

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